編者按：清宮戲是國(guó)劇市場(chǎng)上長(zhǎng)盛不衰的題材，不論正劇還是戲說(shuō)，頻頻占據(jù)話題榜前列。電視機(jī)前的觀眾朋友們身臨其境，一會(huì)兒隨著皇帝陛下君臨天下，一會(huì)兒跟著一眾后妃殊死宮斗。在此過(guò)程中，著實(shí)增長(zhǎng)了不少關(guān)于清代軍國(guó)大事、職官制度、詩(shī)書(shū)禮樂(lè)、宮廷家具、器物、食貨、服飾等各方面的知識(shí)。幾乎在所有清宮戲里，都能看到大臣上奏、皇帝批閱的戲碼，《文匯學(xué)人》在此刊發(fā)一篇與此相關(guān)的文章，詳細(xì)介紹清代政令傳達(dá)的知識(shí)。
晚清朱批和上諭的重大改變
清代的重要政令，主要通過(guò)兩種方式傳達(dá)：一是君主在臣工奏摺上的朱批;一是另寫(xiě)的上諭。一般來(lái)說(shuō)，朱批是君主的親筆，偏向口語(yǔ)化，內(nèi)容較為簡(jiǎn)單，批答后交還上奏人執(zhí)行。而上諭則部分是針對(duì)奏摺的長(zhǎng)篇答復(fù)——朱批無(wú)法全寫(xiě)，故須另外擬旨;還有一部分則是宣布某項(xiàng)政令，而未必針對(duì)特定的奏摺。朱批在體裁不如上諭工整，內(nèi)容也不如上諭翔實(shí)。不過(guò)，在奏摺興起的初期，即康雍時(shí)代，君主往往青睞這種直接對(duì)話式的長(zhǎng)篇朱批。到了清朝中期之后，軍機(jī)處這一秘書(shū)機(jī)關(guān)的作用逐漸凸顯，稍微繁難的意見(jiàn)，都由君主口授大意，交軍機(jī)大臣、軍機(jī)章京擬定，再由君主覆審后發(fā)出。
除去側(cè)重禮儀及外事的敕、詔、制、誥等文書(shū)，與日常政令相關(guān)的上諭可分為三類(lèi)，都是由軍機(jī)處擬定：第一類(lèi)是公開(kāi)的“明發(fā)”，格式是“某年月日內(nèi)閣奉上諭……”。第二類(lèi)是寄送某個(gè)特定對(duì)象的“廷寄”，格式是“軍機(jī)大臣字寄某人，某年月日奉上諭……”，廷寄的承旨人是軍機(jī)大臣，即皇帝身邊的大秘書(shū)，經(jīng)軍機(jī)大臣直接密寄相關(guān)責(zé)任人，該責(zé)任人一般身在外地。第三種叫做“交片”，對(duì)象是京中部院衙門(mén)，格式是“交某機(jī)構(gòu)，軍機(jī)大臣奉旨……”。按照《大清會(huì)典》的說(shuō)法，交片是軍機(jī)處行文的一種，但實(shí)則為軍機(jī)處傳達(dá)給京中部院的諭旨(昆岡等修：《大清會(huì)典(光緒朝)》卷30，《續(xù)修四庫(kù)全書(shū)》第794冊(cè)，上海古籍出版社，2002年，第274頁(yè))。
不管是朱批還是上諭，都是君主意志的體現(xiàn)：親筆的朱批固不用說(shuō)，由軍機(jī)處草擬的明發(fā)、廷寄、交片上諭，其中提到的內(nèi)閣、軍機(jī)處都只是承旨單位，而授命者當(dāng)屬君主無(wú)疑。這一模式被清人看作避免大權(quán)旁落的法寶，在與歷朝制度比較時(shí)，成為清人頗感自豪的制度優(yōu)勢(shì)。但是在晚清時(shí)期，無(wú)論是朱批還是上諭，在形式上都發(fā)生了重大改變。有一些變化，似無(wú)關(guān)宏旨;有一些則影響著權(quán)力結(jié)構(gòu)和制度的走向。
制度的變化，緣起于1861年，讓我們從那一年開(kāi)始說(shuō)起。1861年的辛酉政變，早已為后人耳熟能詳。政變后產(chǎn)生出垂簾聽(tīng)政和議政王議政的新體制，也改變了原來(lái)的政令產(chǎn)生方式。
1861年8月初，避暑山莊里因憂懼而病倒的咸豐皇帝，已無(wú)法批閱奏摺。可是，大小國(guó)事不能積壓，尤其面對(duì)太平天國(guó)和英法聯(lián)軍造成的交困之局，軍國(guó)大事的處置間不容發(fā)。咸豐帝并不能像小說(shuō)野史講的那樣，把手中的朱筆交給妃子。8月2日(六月二十六日)，病榻上的咸豐帝收到奏摺后，不再像從前那樣批摺下旨，而是將奏摺交給行宮的御前大臣、軍機(jī)大臣閱覽，讓他們將批閱意見(jiàn)以及詳細(xì)的擬旨寫(xiě)成簽條，夾在奏摺中上呈。等到他們返回意見(jiàn)后，咸豐帝基本上照單全收，并未做太大的改簽。這種由親信大臣擬批和擬旨、君主簡(jiǎn)單確認(rèn)的模式一直持續(xù)了20天，直到22日皇帝駕崩。
在這之后，根據(jù)咸豐帝的遺詔，載垣、端華、景壽、肅順?biāo)奈挥按蟪迹率a、匡源、杜翰、焦佑瀛四位軍機(jī)大臣共八人“盡心輔弼，贊襄一切政務(wù)”，也就是擬批奏摺，處理日常政務(wù)(中國(guó)第一歷史檔案館編：《咸豐同治兩朝上諭檔》第11冊(cè)，第263頁(yè))。擬批和擬旨的意見(jiàn)，由贊襄政務(wù)大臣以奏片和清單的形式上呈，交給慈安太后和小皇帝(由生母慈禧太后代)在首尾鈐蓋“御賞”與“同道堂”兩枚圖章進(jìn)行確認(rèn)，然后再
將批示意見(jiàn)抄錄在奏摺末尾，將擬旨發(fā)出。因此，臣工奏摺的批示格式也發(fā)生了改變：原有的朱批改為墨批，批示前加注“軍機(jī)處贊襄政務(wù)王大臣奉旨”字樣;廷寄諭旨格式也相應(yīng)地改為“軍機(jī)處贊襄政務(wù)王大臣字寄某某，某年月日奉上諭”字樣(《咸豐同治兩朝上諭檔》第11冊(cè)，第274頁(yè);如圖2)。時(shí)間不長(zhǎng)，一個(gè)多月后，辛酉政變發(fā)生，恭親王奕訢被授為“議政王”，在軍機(jī)處行走，實(shí)際上取得了領(lǐng)班軍機(jī)大臣的地位。于是，朱批格式抬頭改為“議政王軍機(jī)大臣奉旨”字樣，而廷寄諭旨則相應(yīng)改為“議政王軍機(jī)大臣字寄”字樣(《咸豐同治兩朝上諭檔》第11冊(cè)，第379、381頁(yè);如圖3)。
在這里，我們需要注意幾個(gè)細(xì)節(jié)：首先是奏摺的批示。君主親自掌權(quán)時(shí)，使用朱筆自己批示，而贊襄政務(wù)大臣體制下，是由八位大臣代為批示，只能用墨筆，朱批和上諭都采用某某奉旨字樣，這表明，無(wú)論批示還是擬旨，都是發(fā)自君上之意，只不過(guò)交由贊襄政務(wù)大臣握筆而已。在議政王軍機(jī)大臣制度下，同樣如此。
第二是名稱(chēng)中的次序問(wèn)題。贊襄大臣體制下，擬批擬旨使用“軍機(jī)處贊襄政務(wù)大臣奉旨/字寄”字樣，軍機(jī)處與贊襄政務(wù)大臣合稱(chēng)，形成了一個(gè)政治集團(tuán)，這個(gè)集團(tuán)排斥掉在京的軍機(jī)大臣文祥，由行在軍機(jī)大臣和非軍機(jī)大臣的贊襄政務(wù)大臣組成。在這個(gè)集團(tuán)的排序中，身為皇親國(guó)戚的載垣、端華、肅順、景壽顯然地位高于軍機(jī)大臣們，但軍機(jī)處卻排列在贊襄政務(wù)大臣之前，這說(shuō)明這個(gè)集團(tuán)接續(xù)原有的軍機(jī)處承旨擬旨的功能。而政變之后的擬批擬旨使用“議政王軍機(jī)大臣奉旨”字樣，則以議政王凌駕于軍機(jī)大臣之上，授予了議政王首席軍機(jī)的地位。
兩個(gè)體制看似相近，且議政王從形式上權(quán)力更大，事實(shí)上則并非如此，關(guān)鍵就在于對(duì)“奉旨”兩個(gè)字的理解。兩個(gè)體制之下，王大臣擬批奏摺都要加上“奉旨”字樣，說(shuō)明批示意見(jiàn)來(lái)自于上。但是，小皇帝顯然不具備獨(dú)立的意志，對(duì)“旨”的理解就出現(xiàn)了分歧。兩宮皇太后自然認(rèn)為，她們?cè)跀M批和擬旨的意見(jiàn)上鈐印，這意味著審核，意味著代為下旨，但是贊襄政務(wù)大臣卻認(rèn)為，他們輔佐幼主，“贊襄一切政務(wù)”，是政策的制定者，“請(qǐng)?zhí)罂催。嘞刀嘤嘀?rdquo;，鈐印只是一個(gè)簡(jiǎn)單形式。在政變后的議政王體制之下，則有著明確規(guī)定：擬批及擬旨，必須秉承兩宮皇太后之意，并交給她們復(fù)核鈐印。也就是說(shuō)，“奉旨”實(shí)為“奉懿旨”。兩種制度在誰(shuí)擁有最后決定權(quán)這個(gè)重大問(wèn)題上，存在著巨大差異。
1864年，兩宮皇太后垂簾聽(tīng)政三年之后，對(duì)政務(wù)處理的操作已經(jīng)比較純熟，慈禧太后尋找借口，撤掉了奕訢的“議政王”頭銜。在這之后，奏摺的批閱格式變成了“軍機(jī)大臣奉旨”字樣，擬旨格式則變?yōu)?ldquo;軍機(jī)大臣字寄某，某年月日奉上諭”。這一局面一直持續(xù)到1873年初同治帝親政，從那時(shí)起，同治帝恢復(fù)了清代君主的正常權(quán)力，親自批閱奏摺，在軍機(jī)處輔助下擬定上諭并完成下發(fā)。但這種局面并未維持太長(zhǎng)時(shí)間。1874年底，同治帝病重臥床，無(wú)法處理朝政。但奏摺必須及時(shí)批閱，國(guó)事不可一日積壓。在這種情形下，兩宮皇太后命皇帝最親近的人拿起朱筆，代替皇帝批閱奏?。好刻焓盏降臐M文奏摺，由皇帝的親叔恭親王奕訢請(qǐng)懿旨后代批;漢文奏摺，由皇帝的首席教師李鴻藻代批。而每日發(fā)下的各式上諭，則仍由軍機(jī)大臣請(qǐng)示懿旨后擬定。
時(shí)隔不久，同治帝病故，慈禧太后讓醇親王之子載湉過(guò)繼給咸豐帝“入承大統(tǒng)”，是為光緒帝。由于皇帝年幼，甫四歲，故王公大臣仍請(qǐng)兩宮皇太后垂簾聽(tīng)政，由奕訢為首的軍機(jī)處輔佐政務(wù)，擬批和擬旨，具體做法是：奏摺的批閱，由軍機(jī)大臣請(qǐng)懿旨后擬定，交兩宮皇太后復(fù)審發(fā)下;上諭由兩宮皇太后面奉諭旨草擬，擬定后交兩宮皇太后復(fù)審發(fā)下。奏摺批閱，是由軍機(jī)大臣根據(jù)審定后的擬批意見(jiàn)，抄錄在奏摺結(jié)尾，且使用墨筆，內(nèi)容前加“軍機(jī)大臣奉旨”字樣(見(jiàn)圖4)。
這種局面一直持續(xù)到1887年光緒帝親政，從那時(shí)起，他開(kāi)始使用朱筆批閱奏摺，并發(fā)下執(zhí)行;或口授大意，由軍機(jī)大臣草擬諭旨，處理國(guó)政。但這時(shí)只是訓(xùn)練使用權(quán)力而已，兩年后，當(dāng)皇帝完成大婚，慈禧太后才宣布“歸政”。根據(jù)皇帝本生父醇親王奕譞的設(shè)計(jì)，國(guó)事雖然由皇帝“親裁”，但每天主要的批摺意見(jiàn)及擬旨大意，都要抄錄給慈禧太后覆看備查。
1898年秋，慈禧太后宣布再次訓(xùn)政，光緒帝成為傀儡，甚至帝位一度不保。但不管實(shí)際權(quán)力如何，奏摺仍是由他親自批閱(見(jiàn)圖5)，上諭格式也無(wú)任何異常。從形式上看，皇帝似乎大權(quán)在握，實(shí)則無(wú)論批摺還是擬旨，都要聽(tīng)從慈禧太后的意見(jiàn)行事。
趙炳麟的三次上奏
1908年，光緒帝和慈禧太后先后死去，遺命小醇王載灃之子溥儀繼承大統(tǒng)，由載灃以攝政王身份監(jiān)國(guó)。因皇帝年幼，奏摺由攝政王直接使用朱筆批閱，上諭則由攝政王面諭軍機(jī)大臣草擬。當(dāng)然，這個(gè)過(guò)程中也須照顧到隆裕太后意見(jiàn)。這時(shí)，關(guān)于政令的頒發(fā)，出現(xiàn)了一個(gè)新的變化。
原來(lái)，在光緒帝、慈禧太后仍在世的時(shí)候，清廷于1906年宣布“預(yù)備立憲”。有一位叫趙炳麟的御史在次年提出建議：恢復(fù)軍機(jī)處署名的制度。什么是軍機(jī)處署名制度呢?趙炳麟挖掘清代史實(shí)，征引了乾隆年間的兩個(gè)故事：一是1765年(乾隆三十年)，乾隆帝命令各省督撫在回復(fù)軍機(jī)大臣發(fā)出的廷寄時(shí)，不能籠統(tǒng)地寫(xiě)此前“接準(zhǔn)廷寄”，而應(yīng)該將發(fā)出廷寄之人的名字寫(xiě)上;1771年(乾隆三十六年)，乾隆帝命軍機(jī)處在發(fā)出廷寄諭旨時(shí)，寫(xiě)明寄信人姓名：滿文寫(xiě)福隆安，漢文則寫(xiě)于敏中。從形式上看，乾隆帝兩次諭令都是要突出具體的承旨之人，強(qiáng)化軍機(jī)大臣個(gè)人的責(zé)任。趙炳麟把這個(gè)舊例拿出來(lái)，說(shuō)成是“軍機(jī)處舊制亦令大臣署名”;另外，他又說(shuō)，從各國(guó)慣例來(lái)看，“凡用人行政，必令大臣署名，任之專(zhuān)正以責(zé)之重”?；谝陨蟽牲c(diǎn)尤其是祖制，趙炳麟建議，申明舊制，“凡傳諭之事，無(wú)論為明諭、為密諭，皆署擬旨大臣銜名，以備考核”。
事實(shí)上，乾隆帝的兩個(gè)諭令都有著同一個(gè)背景：皇帝在外巡視，僅部分軍機(jī)大臣隨行。1765年那一次，乾隆帝正在江南巡察，軍機(jī)班底并未全數(shù)跟隨，所以，廷寄諭旨發(fā)出以及得到回復(fù)時(shí)，寫(xiě)明承旨的軍機(jī)大
臣姓名，是為了清楚諭令之來(lái)由，以防出現(xiàn)假傳上諭的事故。1771年那一次，乾隆帝正在山東巡視，軍機(jī)大臣分成留京、隨駕兩部分，因此他要求發(fā)出諭旨時(shí)明確承旨之人。這并非是要凸顯軍機(jī)大臣的行政責(zé)任，而是消除假傳上諭的空間，監(jiān)督軍機(jī)大臣小心翼翼、原封不動(dòng)地傳達(dá)上命。換句話說(shuō)，這么做的根本目的是不給軍機(jī)大臣任何假公濟(jì)私、假傳上意的余地。而君主立憲國(guó)的政府大臣署名，是為了給自己制定的政策擔(dān)責(zé)，這與乾隆故事的立意背道而馳。趙炳麟試圖古為今用，可謂南轅北轍。他的建議上達(dá)后，慈禧太后留中不發(fā)，不給任何答復(fù)。
看到自己的政策建議沒(méi)有結(jié)果，趙炳麟在五天后又一次上奏，對(duì)軍機(jī)大臣署名做詳細(xì)闡釋?zhuān)f(shuō)“政府有責(zé)任、有監(jiān)督，功過(guò)不能假借，行政用人自必慎勉”，又說(shuō)軍機(jī)處(政府)署名，“皆我舊制”，高宗、仁宗都實(shí)行之，“至恭親王輔政時(shí)始廢”。他建議，將上諭分四類(lèi)編訂成冊(cè)，即明發(fā)、廷寄、交片、電諭，在每條下面寫(xiě)清楚擬稿人姓名，發(fā)出上諭時(shí)，寫(xiě)清楚承旨軍機(jī)大臣的銜名，不再模糊寫(xiě)“軍機(jī)處交某衙門(mén)，某年月日奉上諭”字樣。并將檔冊(cè)交給御史查核，將來(lái)“一目了然，責(zé)無(wú)旁貸”，“但使明定責(zé)任、確立監(jiān)督，舊制亦有立憲之性質(zhì)”。讓軍機(jī)大臣在上諭上署名，即可明定責(zé)任，使舊制具備立憲性質(zhì)，這中間并無(wú)一定邏輯。因?yàn)橐磺惺ブ汲鲎陨弦?，署名制度?qiáng)化的是軍機(jī)大臣老實(shí)承旨的傾向，而并非對(duì)日常施政之責(zé)。權(quán)與責(zé)本就是相對(duì)應(yīng)而產(chǎn)生，當(dāng)行政權(quán)不在軍機(jī)大臣之手，自然就談不上相應(yīng)的責(zé)任。要他們擔(dān)負(fù)起責(zé)任，就必須賦予相應(yīng)的大權(quán)，而這在當(dāng)時(shí)無(wú)疑是不可能做到的，所以，趙炳麟的奏摺再一次被留中不發(fā)。
到了1908年底，慈禧太后與光緒帝去世，新即位的皇帝年幼，其生父載灃以攝政王身份監(jiān)國(guó)。這個(gè)時(shí)候，趙炳麟第三次上奏，提出軍機(jī)處署名的事情。他再次講了乾隆三十年、三十六年兩次軍機(jī)大臣署名的“故事”，贊揚(yáng)祖制：“推圣人立法之心，深鑒唐代之墨敕斜封、明室之口傳中旨，皆流弊無(wú)窮，故令承旨者，署具銜名，責(zé)有攸歸”，這是說(shuō)，上諭署名是讓承旨之人有所警懼而不敢在擬旨時(shí)任意夾帶，是乾隆帝仿照前代的正確做法。但趙又說(shuō)“東西國(guó)副署之制，亦同此意”，堅(jiān)持把兩種性質(zhì)不同、現(xiàn)象近似的舉動(dòng)等同起來(lái)。他建議，軍機(jī)大臣每日承旨發(fā)出的廷寄、交片，“亦應(yīng)遵照乾隆時(shí)祖制，于諭旨之后，一一開(kāi)具承旨銜名，部院督撫有應(yīng)具摺覆奏者，應(yīng)開(kāi)寫(xiě)某年月日接到軍機(jī)大臣某某等字寄奉攝政王傳旨等字樣”。
在兩次石沉大海之后，趙炳麟的建議終于得到了回應(yīng)。九天后，內(nèi)閣等衙門(mén)遵旨議定監(jiān)國(guó)攝政王的相關(guān)禮節(jié)，其中一條就是上諭的鈐章和署名格式，詳細(xì)規(guī)定說(shuō)：“凡有諭旨，均請(qǐng)攝政王鈐章，由軍機(jī)大臣署名，然后遵奉施行。至攝政王如有面奉之懿旨，一并由王署銜鈐章，軍機(jī)大臣仍均署名。”從此，奏摺仍是由攝政王朱批，但另文所寫(xiě)的上諭，都由攝政王鈐章、軍機(jī)大臣全員署名(見(jiàn)圖6)。軍機(jī)處是君主秘書(shū)處，軍機(jī)大臣本就負(fù)責(zé)承宣諭旨。全員署名，畫(huà)蛇添足，實(shí)在有些不倫不類(lèi)。梁?jiǎn)⒊瑸榇藢?zhuān)門(mén)寫(xiě)了一篇文章，題目是《軍機(jī)大臣署名與立憲國(guó)之國(guó)務(wù)大臣副署》，發(fā)表在1910年4月的《國(guó)風(fēng)報(bào)》上，對(duì)兩者進(jìn)行辨析。他說(shuō)：“軍機(jī)大臣之奉上諭，則如寫(xiě)字機(jī)器將留聲機(jī)器所傳之聲，按字謄出耳，而于紙末必綴一行云‘某機(jī)器所寫(xiě)’，甚無(wú)謂也。”
相比于趙炳麟，梁?jiǎn)⒊瑢?duì)清朝制度的了解，更為準(zhǔn)確一些。他說(shuō)：“我朝自雍正初元設(shè)軍機(jī)處，遂為一國(guó)大政之所從出，相沿至今垂二百年，顧未嘗有軍機(jī)大臣署名之制也，其有之則自今上皇帝御極以后始。”有人認(rèn)為，軍機(jī)大臣署名類(lèi)似于立憲國(guó)國(guó)務(wù)大臣副署政令，梁?jiǎn)⒊瑒t以為，這個(gè)實(shí)際上與中國(guó)古法一樣：“六朝唐、宋，凡詔敕皆由宰相署名，其所以必須署名之故，凡以證明詔敕之真，防宦官之濫傳中旨而已。”而軍機(jī)處如果真要對(duì)行政負(fù)責(zé)，必須具備相應(yīng)的權(quán)力，故梁?jiǎn)⒊终f(shuō)：“以云新法耶，則署名之制，必須與組織完備之責(zé)任內(nèi)閣相依，而始顯其用。”(梁?jiǎn)⒊骸盾姍C(jī)大臣署名與立憲國(guó)之國(guó)務(wù)大臣副署》，《國(guó)風(fēng)報(bào)》第1卷第8期，收入《飲冰室合集》第3冊(cè)，《文集》25上，中華書(shū)局，1989年，第55-56頁(yè))
比較梁?jiǎn)⒊恼撌龊?，趙炳麟的說(shuō)法顯出了各種漏洞。首先，他所謂的軍機(jī)署名制度，“至恭親王輔政時(shí)始廢”，但實(shí)際上除了上文提及的乾隆帝因外出而未帶全軍機(jī)班底，故令軍機(jī)大臣在擬旨、接旨大臣在覆奏時(shí)寫(xiě)明傳旨之人，其他時(shí)候，并無(wú)特別突出擬旨的軍機(jī)大臣的現(xiàn)象。至于軍機(jī)大臣署名，更是從未有過(guò)的事。趙炳麟之所以提出并不存在的署名“祖制”，最大的原因，恐怕還是想讓軍機(jī)大臣，尤其是奕劻、袁世凱不至于在傳旨時(shí)“夾帶私貨”。但這個(gè)制度一經(jīng)實(shí)施，卻引發(fā)了意想不到的風(fēng)波。
彈劾軍機(jī)案
1910年，資政院正式召開(kāi)常年會(huì)。按照院章，資政院可以議決國(guó)家歲出歲入預(yù)決算、稅法及公債議案、新法典及君主交議事
件。軍機(jī)處及各行政部院可派員到會(huì)，陳述政見(jiàn)，但不參與表決。如果資政院對(duì)行政事項(xiàng)有疑問(wèn)，可咨文請(qǐng)求答復(fù)。如有不同意見(jiàn)，則可奏請(qǐng)圣裁。資政院取決公論，預(yù)備為日后成立上下議院的基礎(chǔ)。但資政院與軍機(jī)處及各行政部院之間并無(wú)監(jiān)督關(guān)系。這種關(guān)系讓雙方略顯尷尬。10月19日(九月十七日)，資政院常年會(huì)通過(guò)決議，向軍機(jī)處遞交說(shuō)帖，質(zhì)問(wèn)軍機(jī)處副署制度是否意味著對(duì)全國(guó)行政負(fù)責(zé)、憲政編查館是否掌握最高立法權(quán)?(《資政院第一次常年會(huì)第八號(hào)議場(chǎng)速記錄》，李啟成點(diǎn)校：《資政院議場(chǎng)會(huì)議速記錄》，上海三聯(lián)書(shū)店，2011年，第
54-55)只有厘清這一問(wèn)題，才能明了資政院的地位以及資政院運(yùn)作的意義，否則，徒有會(huì)議形式而無(wú)法監(jiān)督、彈劾行政，資政院即成為擺設(shè)。
資政院的說(shuō)帖由易宗夔牽頭，此人生于1874年，曾與譚嗣同參與創(chuàng)立南學(xué)會(huì)，并在戊戌變法期間擔(dān)任《湘學(xué)報(bào)》編輯，后赴日本法政學(xué)堂留學(xué)。易宗夔通過(guò)說(shuō)帖向軍機(jī)處提出有關(guān)權(quán)力劃分的質(zhì)詢。這個(gè)說(shuō)帖名為“質(zhì)問(wèn)”，卻使用“咨呈”這一對(duì)上級(jí)機(jī)構(gòu)的行文格式。在說(shuō)帖中，易宗夔問(wèn)道：“本院(資政院)恭承明詔，為上下議院之基礎(chǔ)，議院則必有對(duì)待之機(jī)關(guān)負(fù)執(zhí)行之責(zé)任，議院則必有獨(dú)立之權(quán)限為法律之構(gòu)成。本員為此遵章質(zhì)問(wèn)：現(xiàn)在之軍機(jī)大臣采用副署制度，斷非署名敕尾而已，必當(dāng)如各國(guó)之內(nèi)閣國(guó)務(wù)大臣負(fù)完全之責(zé)任。請(qǐng)問(wèn)軍機(jī)大臣對(duì)于各部行政、各省行政是完全負(fù)責(zé)任，抑不完全負(fù)責(zé)任?”這就把署名的問(wèn)題給挑明了。問(wèn)題雖已拋出，卻無(wú)人能回答，因?yàn)檐姍C(jī)處并非孤立的行政機(jī)構(gòu)，背后是君主大權(quán)，按照梁?jiǎn)⒊脑拋?lái)說(shuō)，軍機(jī)處的工作好比是“寫(xiě)字機(jī)器將留聲機(jī)器所傳之聲，按字謄出”，這其中的聲音，則源自君主，質(zhì)問(wèn)軍機(jī)處就等于質(zhì)問(wèn)君主。
緊接著，發(fā)生了另一件事。湖南巡撫楊文鼎決定發(fā)行公債，籌集新政資金。按理，涉及政府債務(wù)之事，中央交資政院議決，地方則交咨議局議決。但楊文鼎并未征詢湖南咨議局意見(jiàn)就自作主張。于是，資政院上奏請(qǐng)旨裁度。攝政王在接到奏摺后，讓軍機(jī)處下旨，說(shuō)此次湖南發(fā)行公債，系奏經(jīng)度支部議準(zhǔn)之件，該撫未先交咨議局議決，系屬疏漏，既經(jīng)部議奉旨允準(zhǔn)，著仍遵前旨辦理。上諭后有軍機(jī)大臣奕劻、毓朗、那桐、徐世昌四人署名(《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第36冊(cè)，第383-384頁(yè))。次日，易宗夔在咨議局常年會(huì)發(fā)表意見(jiàn)：“這回湖南公債事體請(qǐng)旨裁奪，現(xiàn)在已經(jīng)奉旨，一點(diǎn)處分都沒(méi)有。既有軍機(jī)大臣署名，應(yīng)該處分而不加處分，我們須請(qǐng)軍機(jī)大臣出席說(shuō)明理由。”(李啟成點(diǎn)校：《資政院議場(chǎng)會(huì)議速記錄》，第156頁(yè))
11月22日，又發(fā)生了一件事。按照資政院院章，該院可以議決國(guó)家每年收支預(yù)決算、稅法及公債事件、新定法典及嗣后修改事件。但何謂議決?章程并未說(shuō)明。按照清朝一般的政務(wù)運(yùn)作規(guī)則，資政院須將議決事項(xiàng)寫(xiě)成奏摺上陳請(qǐng)旨。具體到1910年，是由攝政王朱批，或者在軍機(jī)處輔助下，完成上諭草擬和下達(dá)。11月20日，資政院在議決云南鹽斤加價(jià)一事后，具奏請(qǐng)旨，隨后得到朱批：“督辦鹽務(wù)大臣察核具奏”;同時(shí)，資政院在議決廣西警察學(xué)堂招生辦法之后，也具奏請(qǐng)旨，隨后得到朱批：“著民政部察核具奏”。兩處批示諭旨，都附帶四位軍機(jī)大臣的署名與鈐印。(《政治公報(bào)》宣統(tǒng)二年十月二十日第1102號(hào)，第2-3頁(yè))
在新當(dāng)時(shí)體制下，資政院奏摺可能是載灃代行的朱批，并且很有可能是例行的批示;也有可能是軍機(jī)處擬旨后由載灃照準(zhǔn)。從“祖制”而言，批示過(guò)程并無(wú)任何問(wèn)題;但如果將其與立憲國(guó)政府比較，就顯示出問(wèn)題了：資政院被看做是國(guó)會(huì)的基礎(chǔ)，與行政權(quán)分立。資政院議決事項(xiàng)，不能再交行政機(jī)構(gòu)——督辦鹽務(wù)大臣、民政部議覆。這是行政權(quán)攘奪立法權(quán)，因此，議員們無(wú)法接受這一結(jié)果。又因?yàn)樽h員們無(wú)法質(zhì)問(wèn)攝政王，而上諭后有軍機(jī)大臣的署名，于是，矛頭紛紛指向軍機(jī)大臣。
在11月22日資政院會(huì)議上，又是易宗夔對(duì)兩件奏摺的處理做出了激烈反應(yīng)，他說(shuō)：“資政院系立法機(jī)關(guān)，凡立憲政體之國(guó)，皆系三權(quán)鼎立，一種是立法，一種是司法，一種是行政。何謂三權(quán)鼎立?說(shuō)是立法、司法、行政，都是獨(dú)立不能侵犯的，現(xiàn)在這兩道閣抄，就是對(duì)于本院所議決的云南鹽斤加價(jià)案與廣西巡警學(xué)堂案，一件交督辦鹽務(wù)處察核具奏，一件交民政部察核具奏，此系軍機(jī)大臣擬旨、軍機(jī)大臣副署。既是軍機(jī)大臣擬旨、軍機(jī)大臣副署，則軍機(jī)大臣有應(yīng)負(fù)之責(zé)任。軍機(jī)大臣豈不知道這個(gè)立法機(jī)關(guān)是獨(dú)立的么?既然知道為獨(dú)立的機(jī)關(guān)，就不能將立法機(jī)關(guān)所議決的案子交行政部門(mén)去察核?？梢?jiàn)，軍機(jī)大臣是侵資政院的權(quán)，違資政院的法了。”(資政院第一次常年會(huì)第二十號(hào)議場(chǎng)速記錄》，李啟成點(diǎn)校：《資政院議場(chǎng)會(huì)議速記錄》，第242頁(yè))易宗夔建議依據(jù)《資政院院章》第二十一條“軍機(jī)大臣或各部行政大臣如有侵奪資政院權(quán)限或違背法律等事，得由總裁、副總裁據(jù)實(shí)奏陳，請(qǐng)旨裁奪”的規(guī)定，彈劾軍機(jī)處。與此同時(shí)，部分議員提出一面彈劾軍機(jī)處、一面奏請(qǐng)從速組織責(zé)任內(nèi)閣的建議(《資政院第一次常年會(huì)第二十號(hào)議場(chǎng)速記錄》，第245-246頁(yè))。最終，彈劾軍機(jī)處案，以超議員數(shù)三分之二通過(guò)(《資政院第一次常年會(huì)第二十號(hào)議場(chǎng)速記錄》，第254頁(yè)。當(dāng)天到會(huì)議員134人，贊成彈劾者112人)。
彈劾軍機(jī)案是新舊體制的一次沖撞。站在舊制度屋檐下，監(jiān)國(guó)攝政王代行朱批或者軍機(jī)處擬旨將政務(wù)奏摺交下職能部門(mén)議覆，這是循照舊例辦事，無(wú)可厚非;但衡之以新制度，行政機(jī)構(gòu)將立法機(jī)構(gòu)的議案再次發(fā)交行政部門(mén)審核，這讓議員們無(wú)法接受。在舊制度中，皇帝親裁大政，軍機(jī)處是最高行政權(quán)的秘書(shū)機(jī)構(gòu);在新制度下，資政院作為立法機(jī)構(gòu)，要求與行政權(quán)并立，深層次的訴求，是將凌駕于它之上的皇權(quán)虛化，另立與之平行、可供監(jiān)督的責(zé)任內(nèi)閣。這就涉及到當(dāng)時(shí)政體中最核心、也是清末預(yù)備立憲中最為棘手的問(wèn)題——皇權(quán)。
彈劾奏摺上遞后，首席軍機(jī)慶親王奕劻領(lǐng)銜上奏，稱(chēng)“才力竭蹶，無(wú)補(bǔ)時(shí)難”，請(qǐng)求辭去軍機(jī)大臣。12月18日，監(jiān)國(guó)攝政王使用最嚴(yán)肅的“朱諭”形式連下兩道上諭，回應(yīng)正反雙方的奏摺。朱諭拒絕了軍機(jī)大臣的辭呈，同時(shí)嚴(yán)厲駁斥資政院的彈劾之詞。后一道上諭稱(chēng)：“資政院奏大臣‘責(zé)任不明、難資輔弼’一摺，朕已覽悉。朕維設(shè)官制祿及黜陟百司之權(quán)，為朝廷大權(quán)，載在先朝《欽定憲法大綱》。是軍機(jī)大臣負(fù)責(zé)任與不負(fù)責(zé)任，暨設(shè)立責(zé)任內(nèi)閣事宜，朝廷自有權(quán)衡，非該院總裁等所得擅預(yù)。所請(qǐng)著毋庸議。”(《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第36冊(cè)，第475頁(yè))很顯然，載灃已經(jīng)看到資政院彈劾的矛頭指向。在清朝制度中，親裁大政的皇權(quán)才是行政上的最高主導(dǎo)，軍機(jī)處不過(guò)負(fù)責(zé)承旨宣旨，質(zhì)問(wèn)軍機(jī)處不負(fù)行政之責(zé)，實(shí)際上是在質(zhì)疑皇權(quán)的行政大權(quán)。所以，載灃才會(huì)以“朱諭”這種不經(jīng)中間環(huán)節(jié)、不許改易一字而直接下達(dá)指令的形式頒布上諭，目的在于一錘定音，明示該決定出自圣裁，宣告皇權(quán)不容質(zhì)疑。12月25日，攝政王發(fā)下上諭：命憲政編查館修正籌備立憲清單，并擬定新內(nèi)閣官制(《光緒宣統(tǒng)兩朝上諭檔》第36冊(cè)，第490頁(yè))。試圖讓責(zé)任內(nèi)閣真正分擔(dān)責(zé)任，舒緩皇權(quán)和皇室面臨的壓力。
1911年5月，新的內(nèi)閣官制頒布，成立以奕劻為首的內(nèi)閣，俗稱(chēng)“皇族內(nèi)閣”。新的內(nèi)閣官制中，有專(zhuān)門(mén)的條款講到國(guó)務(wù)法令的署名問(wèn)題，“法律敕令及其他關(guān)于國(guó)務(wù)之諭旨，其涉各部全體者，國(guó)務(wù)大臣會(huì)同署名;涉一部或數(shù)部者，由內(nèi)閣總理大臣會(huì)同該部大臣署名。”從形式上模仿君主立憲國(guó)國(guó)務(wù)大臣的署名制度(見(jiàn)圖7)。但是，署名并不意味著責(zé)任內(nèi)閣享有相應(yīng)的行政大權(quán)，因?yàn)閮?nèi)閣官制同時(shí)規(guī)定：內(nèi)閣總理大臣得隨時(shí)入對(duì)，各部大臣就所管事件得隨時(shí)會(huì)同內(nèi)閣總理大臣入對(duì)，或請(qǐng)旨自行入對(duì)。這個(gè)時(shí)候國(guó)事處理辦法，仍是由攝政王披覽奏摺，原有的軍機(jī)處雖然裁撤，但責(zé)任內(nèi)閣承擔(dān)起原軍機(jī)處的輔弼功能。責(zé)任內(nèi)閣中國(guó)務(wù)大臣的署名之權(quán)如果解釋為承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，那么此時(shí)的責(zé)任內(nèi)閣無(wú)疑是有責(zé)無(wú)權(quán)，處境尷尬。
10月10日，武昌起義爆發(fā)，皇族內(nèi)閣隨后總辭，清廷命袁世凱組織新內(nèi)閣，攝政王退居王邸。袁世凱上臺(tái)后，奏請(qǐng)停止各衙門(mén)奏事，一般國(guó)務(wù)均以閣令行之。這樣一來(lái)，責(zé)任內(nèi)閣方真正負(fù)起責(zé)任——可以制定行政方略，同時(shí)，亦署名展示全責(zé)。從此，大臣的署名不再意味著充當(dāng)君主忠實(shí)的傳聲筒，而是表明他們的施政之責(zé)。這就是袁世凱組閣一直到清帝退位詔書(shū)頒發(fā)這一時(shí)段，政令采用的基本格式。(李文杰)
(作者為華東師范大學(xué)歷史系副教授)
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